中美监管下半场博弈“现场检查”

　　5月24日，中国证监会和中国财政部宣布已于2013年5月7日与美国公众公司会计监察委员会(PCAOB)签署执法合作备忘录，正式开展中美会计审计跨境执法合作。

　　根据这一备忘录，对于在PCAOB注册的中国会计师事务所，如果其在美业务涉及到有关案件需要调取会计底稿时，PCAOB可向中国证监会和中国财政部提出要求，在一定范围内、履行相关程序后，中方能够为美方提供相应的会计底稿。

　　中国证监会相关负责人在5月24日当天举办的发布会上表示，中方此举目的是为了打击犯罪活动，同时也不希望国外做空机构对国内在海外上市的公司进行无根据猜测分析。该负责人称，提供底稿有助于澄清事实，为优质企业境外上市并购融资发展铺平道路。

　　“这份备忘录表明双方代表的辛勤努力的结果”PCAOB主席James Doty在美国时间24日上午接受本报记者采访时表示，这份备忘录是两国跨境执行合作中的重要一步，对于保护美国资本市场投资者的利益十分必要。

　　双方合作迈出的这重要一步中，最为关键的突破是签署了中美双方提供和交换各自管辖范围内调查相关审计文件的框架性协议。

　　“对外提供审计底稿，要遵循中国相关法律法规，包括《保密法》、《档案法》等，如果违反相关法规，这些底稿不能提供。”上述负责人指出。

　　PCAOB的一位发言人也告诉本报记者，根据目前的协议，中方能够在向PCAOB提供所需审计文件之前进行审核，但是目前并不确定能够拿到怎样的文件，毕竟目前真正的执行还没有开始。

　　针对相关底稿日后能否用于诉讼程序问题，中国证监会国际部一位负责人向本报表示，这还要与司法部、外交部协商，这是境外机构司法起诉须经的程序部分，如果履行程序之后，就可以用于诉讼程序。

　　而对于下一步谈判的目标，PCAOB于24日发表主席声明表示，PCAOB正与中国证监会和中国财政部继续会谈，希望中方允许两国针对在PCAOB注册并为中国在美上市公司提供审计服务的会计师事务所进行联合检查。

　　上述中国证监会部门负责人则向本报表示，美方一直要求的进入中国境内参与对会计师事务所现场检查，“这个问题还没有解决”。

　　中方有条件提供会计底稿

　　此次签署的备忘录显示，中美双方愿意进一步加强审计报告的准确性和可靠性，保护投资者，并在各自资本市场上促进加强公众对审计过程的信任以及投资者信心。双方监管部门将提供相互帮助，并交换相关信息，目的是为了加强执行层面的合作。

　　备忘录指出双方监管部门认识到提供相互帮助和交换信息的重要性，但是也提出了相互提供帮助可能会被拒绝的三种情况：即当该要求会违反国内相关法律;当该要求不符合备忘录的原则;当该要求以公众或者国家利益为理由等。

　　中美双方围绕资本市场跨境执法合作的对话由来已久，可上溯至美国2002年颁布的《萨班斯奥克斯利法案》。该法案要求，承担在美上市公司审计业务的事务所，必须定期向PCAOB报送年审报告，接受日常检查和特别调查。

　　中美双方的审计跨境执法合作谈判由此衍生并持续多年。早在2007年，PCAOB派出人员前往亚洲国家进行路演讨论，其时就有PCAOB人士飞抵北京与中国财政部与证监会就此进行初步沟通。

　　但这是个艰难的过程。一方面，《萨班斯奥克斯利法案》的严格规定使得PCAOB必须要实现审计底稿等信息的取得与日常现场监管的参与;另一方面，中国的法律如《保密法》和《档案法》规定，如审计底稿等会计资料设计国家机密，则不能出境，外方不能进驻国内会计机构现场检查更是中方的底线。

　　这期间经历了多个层级的中美双方对话。在较高层面上，如在2011年5月9日至10日的第三轮中美战略经济对话中，中国代表团就与美国财政部、美国证券交易委员会(SEC)以及PCAOB的官员进行会商，最终跨境审计监管合作的具体事宜被纳入两国对话公报。

　　在具体监管机构层面，2011年7月，PCAOB和SEC官员赴京与中国证监会、财政部进行会谈，双方分别介绍了本国审计监管的有关制度和程序，并就如何加强跨境审计监管合作交换了看法。而在该年的证监会证券监管工作会议上，跨境审计监管合作也被纳入年度工作任务内容。

　　但围绕信息互换和现场检查这两大关键问题，谈判迟迟难以达成共识。中方表示可以接受的是提供信息互换，而美方则坚持加入日常现场监管内容。

　　“SEC和PCAOB一直在向中国方面施加压力，要求对中国境内的发行人和会计审计机构实施实时的现场检查。”一位接近监管层人士指出，而在中国监管部门看来，PCAOB进入中国境内进行这种执法行动，是一种越界的“长臂监管”行为，“这样的方式中方是不能接受的”。

　　就在中美间谈判陷于僵局时，中概股与中国会计师事务所在美国市场频频碰壁。2010年10月起，PCAOB暂停批准中国事务所在注册申请。随后，境外做空机构针对中概股的突袭频出，一批中概股陆续被爆出造假问题。截至2011年底，共有58家中国公司在美国因财务、信息披露等问题面临退市。

　　2012年5月，矛盾升级，当时SEC起诉上海德勤华永会计师事务所，后者拒绝向SEC提供审计底稿，原因是涉及到保密问题。

　　受此事影响，在当月北京召开的由中国证监会主办的国际证监会组织年会上，原本预计出席的SEC时任主席玛丽·夏皮罗并未现身，让市场对于中美证监会双方高层借此机会进行谈话的期待落空。

　　但事实上，转机正从此时开始。在2011年7月份的多方会谈，虽然以一份没有太多实质性内容的联合声明告终，但此次会谈中达成了一个重要意向——未来双方将互派观察员，深入观察对方的监管模式。

　　2012年7月份，两个月前缺席的玛丽·夏皮罗访华，随后中美监管机构的观察访问启动。PCAOB的调查员得以观察中国证监会和财政部对本地会计师事务所的检查和评估。在证监会人士看来，“这次观察非常成功的，主要是对质量控制的观察。”

　　这种态度的转变背后，是中美双方共同面对的压力。

　　在美方，国会不断对监管机构施压，指其执行无力。在这一压力下，2012年12月，SEC针对普华永道、德勤、毕马威和安永在中国的分支机构以及大华会计师事务所提起行政诉讼，指控这些会计师所违反了美国有关法律中对外国公共审计机构的规定。

　　在中方，中概股遭遇危机，国内IPO市场也不通畅，境外上市融资的路径需要打通。同样在2012年12月，中国证监会修改了完善境内企业到境外上市的相关规定。

　　在这样的形势下，双方最终各让一步，形成了目前的监管合作备忘录，先行解决“底稿提供”这一信息互换中的关键问题。

　　下半场博弈“现场检查”

　　双方达成的信息互换框架协议，在业内人士看来，至少能解决眼下的燃眉之急。

　　一位境外上市业务律师对记者指出，此前SEC针对五大会计师事务所提出的诉讼，关键就在于这些机构不能提供相关审计底稿，在监管合作协议出台之后，这一问题有望解决。而相关事务所或能逃过被注销PCAOB注册资格的命运。

　　更为重要的是，两国监管层透露出来的合作理念，或能重新顺通中国企业赴美上市之路。在中国监管部门看来，此次监管合作带来的信息交换，也从中国企业的形象建设方面，有助于“优秀的企业在境外上市融资发展提供便利。”

　　一切显然并未结束。备忘录的签订只是下一轮磋商和博弈的起点。

　　PCAOB的一位发言人24日也向本报回应称，目前的这份协议只是由中方与SEC属下的PCAOB层面签署，只涉及会计所环节，而尚不能彻底解决SEC与中方之间的问题。如果PCAOB已经根据自己的调查从中方获取了相关文件，SEC可以从PCAOB处得到那些文件，但是PCAOB不能以SEC的名义向中方要求获取审计文件。

　　同时，目前的这份备忘录仅仅规定双方在那些涉及调查和执行的案件中可以交换审计文件，PCAOB希望未来能更进一步，对未涉及法律调查的审计文件也有权进行检查，找出问题，并提出修改意见等。

　　“下一步我们还会与PCAOB就会计审计监管合作进行进一步的商谈，解决跨境监管合作遇到的一些问题。”前述中国证监会国际部负责人也向本报透露。

　　据PCAOB发言人向记者介绍，作为去年10月PCAOB到中国进行观察访问的延续，今年夏天中方将很可能赴美进行一次观察访问，讨论PCAOB对中方审计文件的联合检查问题。达成联合审计的协议是PCAOB与中方谈判中最重要的议题。

　　而美方的下一个更重要目标是突破日常执法检查这一难题。“我们希望能够继续密切合作，下一步在联合检查方面也能达成合作。”PCAOB主席James Doty在美国时间24日向本报记者表示。

　　但在最为敏感的现场检查参与问题上，中方目前仍坚持原来的立场。“美方要求进入中国境内对会计师事务所进行日常检查，这个问题还没有解决。”前述中国证监会国际部负责人指出，不过，通过双方去年观察的方式合作，通过互信，相信会达成相互能接受的办法。

　　双方的合作和接近，对中概股的好处也正在显示。在宣布达成备忘录的前一天，美国时间5月23日晚上，纽交所负责亚太地区国际上市业务的董事总经理马克·耶克向本报表示，随着两国合作可能性的增加，经过长时间中概股的低迷期之后，投资者对于中概股的信心正在回升。

　　“如果一年半以前我们说恢复信心还需要很长的时间，现在应该说快了。”他说。