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加快推进政府及非营利组织会计改革
服务国家治理体系和治理能力现代化
——《会计改革与发展“十三五”规划纲要》解读之二
财政是国家治理的基础和重要支柱。政府及非营利组织会计是财政管理的一项重要基础工作。《会计改革与发展“十三五”规划纲要》（以下简称《规划纲要》）紧密围绕社会经济发展和财政中心工作，站在会计改革与发展全局高度，提出了“十三五”时期加快推进政府及非营利组织会计改革的目标任务和措施，这为新时期政府及非营利组织会计改革与发展指明了方向，是做好今后一段时期非企业会计标准建设工作的行动纲领。
一、政府及非营利组织会计改革与发展面临的形势
政府及非营利组织会计是我国会计体系的重要组成部分，建立健全并有效实施政府及非营利组织会计标准是我国会计标准建设的重要内容。改革开放三十多年来，我国在大力推进企业会计改革的同时，经过不断探索和努力，于1998年前后形成了主要由财政总预算会计、行政单位会计和事业单位会计组成的现行预算会计体系，自1999年起逐步建立起包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金，以及新型农村合作医疗基金、新型农村社会养老保险基金等在内的社会保险基金会计体系，并于2000年发布了《住房公积金会计核算办法》、2004年发布了《民间非营利组织会计制度》、2008年发布了《土地储备资金会计核算办法》等，基本适应了经济转轨时期国家财政预算管理的需要，满足了行政事业单位和其他各类非营利主体日常会计核算的需要。随着公共财政体制的建立和完善，为了适应财政改革需要，财政部于2010年率先从医疗卫生行业入手，制定发布了《基层医疗卫生机构会计制度》，修订发布了《医院会计制度》；“十二五”时期，为配合财政改革和行政事业单位财务管理改革的需要，财政部适时修订发布了《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》《行政单位会计制度》《高等学校会计制度》《中小学校会计制度》以及《科学事业单位会计制度》，制定发布了《彩票机构会计制度》，对于规范行政事业单位会计行为，保证会计信息质量，提高公共资金透明度，促进各项事业健康发展发挥了重要的作用。
然而，随着依法治国理念的不断深入和新时期全面深化财税改革的稳步推进，现行的主要以收付实现制为基础的预算会计体系逐渐暴露出滞后性和不适应性；随着民间非营利组织自身的不断发展和社会关注度的提高，其会计核算、信息披露等方面出现了一些新情况和新问题；随着国家社会保障体系内容的不断丰富和运行体制的不断变革，现行社会保险基金会计体系在涵盖范围、核算方法等方面逐渐显露出不完善和不协调；随着城镇住房制度、土地储备制度改革的推进，现行住房公积金和土地储备资金会计制度也亟待修订。这些问题反映出我国现行政府及非营利组织会计体系与社会经济发展的要求还不相适应，需要通过进一步深化改革切实加以解决。
党的十八届三中全会提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重大改革举措，2014年新修订的《中华人民共和国预算法》要求各级政府财政部门应当按年度编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告。国务院批转财政部的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（以下简称《改革方案》），明确了改革的指导思想、总体目标、基本原则、主要任务和实施步骤，确立了政府预算会计和财务会计功能适度分离又相互衔接的政府会计体系，要求在2020年之前建立起具有中国特色的政府会计准则体系和权责发生制政府综合财务报告制度。此外，党的十八大以来，党中央、国务院对于加强民间非营利组织管理、建立更加公平可持续的社会保障体系和公开规范的住房公积金制度等都做出了一系列重要战略部署和政策安排。这些战略部署、改革举措和政策安排等，为“十三五”时期加快推进政府及非营利组织会计改革与发展提出了明确要求，指出了改革的发展方向，提供了有力的政策保障。
二、加快推进政府及非营利组织会计改革的重要意义
《规划纲要》在总结成绩和经验、分析经济社会发展新形势、新任务和新要求的基础上，提出要在“十三五”时期加快推进政府及非营利组织会计改革，从建立政府会计准则体系、完善民间非营利组织会计制度、修订社会保险等基金（资金）类会计制度等三方面明确了任务和措施。这对于充分发挥会计服务财政工作的职能作用，促进公共财政建设和社会经济发展，全面提升行政事业单位和民间非营利组织管理水平具有重要意义。
（一）加快推进政府会计改革，是建立现代财政制度，提升国家治理体系和治理能力现代化的重要基础
一是能够完整反映政府收支信息，有利于建立全面规范、公开透明的现代预算制度。会计工作是预算管理的基础，通过完善现行预算会计制度，完整记录和反映各级政府、部门和单位预算收入和支出的全过程和结果，有利于夯实预算管理的基础，确保各项预算管理政策“落地”，对于建立全面规范、公开透明的现代预算制度具有重要的基础性作用。
二是能够如实反映政府“家底”，有利于财政经济可持续发展。在完善现行政府预算会计的同时，强化政府财务会计功能，可以全面记录政府资产和负债等“存量”信息，完整反映政府财务状况以及财政能力和财政责任，有助于强化政府资产管理主体责任，有效监控政府债务，为开展政府信用评级、防范财政风险等提供信息支持，促进政府财务管理水平提高和财政经济可持续发展。
三是能够科学反映政府运行成本，有利于科学评价政府绩效和政府受托责任履行情况。在会计核算环节引入权责发生制，可以准确反映政府成本费用信息，实现对政府整体、部门单位、单个项目等资源耗费情况的合理评判，为科学开展政府绩效考评、评价政府受托责任履行情况提供扎实有效的信息基础。
四是能够提升财政透明度，有利于国家治理体系和治理能力的现代化。通过建立政府预算会计和财务会计适度分离又相互衔接的政府会计体系，同时生成基于收付实现制的决算报告和权责发生制的政府财务报告，并按规定进行审计和公开，可以全面、清晰反映政府预算执行信息和财务信息，显著提升财政透明度，满足权力机关、社会公众等对政府受托责任履行情况的信息需求，有助于夯实国家治理的基础，促进国家治理体系和治理能力的现代化。
总之，在新的形势下，政府会计改革涉及国家治理能力和治理体系，涉及到使政府权力受到约束，使权力机关、社会公众能够监督政府，意义非常重大。加快推进政府会计改革，建立和有效实施政府会计准则体系，不仅是贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）和《改革方案》的任务所在，也是贯彻落实《预算法》、深化财税体制改革的职责所在，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的使命所在。
（二）加快推进民间非营利组织会计改革，是规范社会组织管理，促进社会事业健康发展的迫切要求
民间非营利组织主要包括社会团体、基金会、民办非企业单位（《慈善法》中所称的“社会服务机构”）和宗教团体、宗教活动场所等。近年来，民间非营利组织在我国迅速发展，承担了部分社会职责，积极参与医疗卫生、教育、社会保障等民生领域的救助和慈善活动，涉及公众较多，社会关注度日益提高。与此同时，目前民间非营利组织工作中还存在法规制度建设滞后、管理体制不健全、支持引导力度不够、组织自身建设不足等问题。为改进公共服务供给方式，加强和创新社会治理，党中央、国务院对改革民间非营利组织管理作出一系列重大部署，要求财政部门推动民间非营利组织建立健全内控管理机制，严格执行国家有关财务会计制度和票据管理使用制度，推行社会组织财务信息公开和注册会计师审计制度。现行《民间非营利组织会计制度》已经实施10年有余，相关内容已经不能完全满足当前民间非营利组织会计核算的需要，同时由于缺乏必要的外部审计和监督，该制度在部分民间非营利组织并未得到有效执行。因此，加快修订完善民间非营利组织会计制度，积极推动民间非营利组织会计制度的有效实施，不仅是规范社会组织内部管理的客观需要，也是加强财政部门对社会组织管理、促进社会事业健康发展的迫切要求。
（三）加快社会保险基金等基金（资金）类会计改革，是服务社会保障制度改革，健全社会保障体系的重要举措
社会体制改革是中国特色社会主义事业总体布局中社会建设的重要组成部分，是维护社会秩序、促进社会发展、建构公平正义社会的重要内容。党的十八大以来，我国全面推进深化社会体制改革，在完善社会体制、创新社会治理体系、建设法治社会等方面提出了新的要求，突出表现为建立公平公正的公共服务机制，大力培养公众的参与意识，激发公众自发参与到公共服务和社会管理。为此，我们需要尽快建立更加公平可持续的社会保障体系，建立公开规范的住房公积金制度，社会保险基金、住房公积金等社保资金管理制度面临进一步的调整。梳理整合、修订完善现行社会保险基金、住房公积金等会计核算制度，健全会计核算体系，拓展会计核算内容、改进会计核算方法，对于全面、准确核算社会保险基金、住房公积金等资金收支及运行情况，提高其会计信息质量和透明度，服务社会保障制度改革，健全社会保障体系具有重要意义。
三、“十三五”时期的主要目标任务及其背景
（一）建立政府会计准则制度体系
1.目标任务
以国务院批转财政部的《改革方案》为统领，有序推进政府会计改革，在已发布的《政府会计准则——基本准则》基础上，加快制定政府会计具体准则及应用指南和政府会计制度，建立健全政府会计准则制度体系，为编制权责发生制政府财务报告和健全完善政府财务报告体系奠定基础。研究制定政府成本会计制度。抓好政府会计准则制度贯彻实施工作，完善信息化建设等相关配套措施，确保政府会计改革顺利进行。积极参与国际公共部门会计准则建设，不断提高我国在国际政府会计标准制定中的话语权。
2.相关背景
党的十八届三中全会通过的《决定》提出了“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重要改革举措。但是，现行政府会计标准体系一般采用收付实现制，主要以提供反映预算收支执行情况的决算报告为目的，无法准确、完整地反映政府资产负债“家底”，以及政府的运行成本情况，难以满足编制权责发生制政府综合财务报告的信息需求。因此，在新的形势下，必须对现行政府会计规则进行改革。2014年12月，国务院批转财政部的《改革方案》明确提出了四项改革任务：一是建立健全政府会计核算体系，二是建立健全政府财务报告体系，三是建立健全政府财务报告审计和公开机制，四是建立健全政府财务报告分析应用体系。《改革方案》指出，权责发生制政府综合财务报告制度改革是基于政府会计规则的重大改革，其前提和基础任务就是要建立健全政府会计核算体系，包括制定政府会计基本准则、具体准则及应用指南和政府会计制度。
为了积极落实《改革方案》，2015年10月23日，财政部印发了《政府会计准则——基本准则》，为建立统一、科学、规范的政府会计会计准则体系奠定了基础。“十三五”时期，为了加快建立健全政府会计核算标准体系，需要积极推进政府会计具体准则和应用指南的制定工作，统一现行各类行政事业单位会计标准，制定适用于各级各类行政事业单位的统一的会计制度，为编制权责发生制政府财务报告和健全完善政府财务报告体系奠定基础。另外，在推进政府会计准则制度贯彻实施的同时，要积极研究制定政府成本会计制度，为准确核算单位运行经费、全面反映行政成本，科学开展政府绩效考评提供扎实有效的信息基础。
按照《改革方案》的要求，在政府会计准则体系建设中，我们应当坚持“立足中国国情、借鉴国际经验”的原则，即充分考虑我国政府财政财务管理特点的基础上，借鉴吸收国际公共部门会计准则、有关国家政府财务报告制度改革的有益经验，构建具有中国特色的政府会计准则体系。因此，在“十三五”时期，我们将深化政府会计国际交流与合作，积极参与国际公共部门会计准则建设，不断提高我国在国际政府会计标准制定中的话语权和影响力。
（二）完善民间非营利组织会计制度
1.目标任务
适应民间非营利组织发展要求，密切跟踪基金会、社会团体、民办医疗、民办教育等非营利组织财务管理、会计核算等情况，研究修订民间非营利组织会计制度，进一步规范民间非营利组织会计管理，促进社会事业健康发展。
2.相关背景
近年来，我国慈善事业蓬勃兴起，社会力量迅速发展壮大，基金会、社会团体、社会服务机构等社会组织活动积极踊跃，作为公共服务供给的补充，在灾害救助、贫困救济、医疗救助、教育救助、扶老助残和其他公益事业领域发挥了积极作用。同时，我国红十字事业在抗震救灾等领域影响日益加深，接受捐赠资产规模不断扩大，捐赠人和社会公众对红十字组织资产和经费使用信息披露的关注度明显上升。2016年3月，《中华人民共和国慈善法》发布，自2016年9月1日起正式实施。《慈善法》明确提出，慈善组织应当执行国家统一的会计制度，依法进行会计核算，建立健全会计监督制度。这一时期，我国还提出了加快发展民办教育、民营医院等意见，并且积极推动行业协会商会脱钩改制试点工作，以创新社会事业管理、促进供给侧结构性改革。在上述背景下，国务院有关部门已经对具体承办社会事业的基金会、社会团体、社会服务机构等社会组织的财产管理、成本核算、资产保值增值等情况进行了调查研究，并已开始对《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》修订草案公开征求意见。此外，近年来，宗教团体发挥自身特点和优势积极从事慈善活动，筹资能力不断增强，经济收入快速增长，宗教团体和宗教活动场所的财务监管问题得到各方面高度关注，亟待从加强会计核算、实行财会委托代理、健全财务公开制度等方面加强管理。基于上述背景，迫切需要我们在“十三五”时期对民间非营利组织会计制度进行修订，提高会计信息质量、改进成本费用核算方法、完善捐赠资产的使用和信息披露，以促进非营利组织健康发展，切实回应社会关切。
（三）修订社会保险基金等基金（资金）类会计制度
1.目标任务
积极配合社保、住房、土地等制度改革，适时修订社会保险基金、住房公积金、土地储备资金等基金（资金）类会计制度。
2.相关背景
党的十八届三中、四中全会提出了“建立更加公平可持续的社会保障制度”“完善社会保障法律法规”等要求，《社会保险法》和新《预算法》对维护公民参加社会保险和享受待遇、完善社会保险基金预算、规范基金投资运营、提高基金保值增值能力和财务可持续性等方面提出了新要求。为落实上述要求，财政部启动了《社会保险基金财务制度》修订工作，目标是建立适用于所有社会保险险种的统一的财务制度。修订内容包括整合原有的多项财务制度规定、完善社保基金财政专户开户和计息办法、规范基金收付管理、针对各个险种新增或调整财务收支规定等。
党的十八届三中全会提出“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制”。为推进公积金制度改革和管理，使其承载更多社会保障功能，2015年以来，国务院有关部门已经启动了《住房公积金管理条例》修订工作，旨在回应社会各界对扩大住房公积金制度覆盖范围的要求，同时扩宽公积金投资渠道、促进公积金保值增值。
此外，近年来，为降低土地储备带来的地方政府性债务风险，现有土地储备制度框架不断进行修订完善，土地储备机构逐渐剥离融资功能，土地储备资金来源渠道逐渐规范。
上述制度的修订完善，将对现行社会保险基金会计制度、住房公积金会计核算办法和土地储备资金会计核算办法带来较大影响，对“十三五”时期配套整合、修订相关会计制度提出现实需求。
四、具体措施和要求
（一）建立政府会计准则制度体系的措施和要求
一是加快制定政府会计具体准则。根据《政府会计准则——基本准则》，借鉴企业会计准则体系和国际经验，充分考虑我国政府会计特定环境和情况，制定政府会计具体准则及其应用指南。具体准则用于规范政府会计主体发生的具体经济业务或事项的会计处理，主要包括会计要素类准则、报告类准则和特殊事项类准则。会计要素类准则，包括已经发布的存货、投资、固定资产、无形资产四项准则，下一步还将制定出台公共基础设施、政府储备物资等具体准则；报告类准则包括财务报表列报、合并财务报表等具体准则；特殊事项类准则包括租赁、或有事项等具体准则。应用指南是对具体准则的实际应用做出的操作性规定。根据具体准则建设和实施情况，财政部将适时制定出台相关应用指南。
二是加快制定出台政府会计制度。在继承现行行政事业单位会计准则制度基础上，根据《改革方案》的要求，基于《政府会计准则——基本准则》制定统一适用于各级各类行政事业单位的政府会计制度，以夯实部门和单位编制权责发生制财务报告和全面反映运行成本的核算基础。政府会计科目设置要实现预算会计和财务会计双重功能。预算会计科目应准确完整反映政府预算收入、预算支出和预算结余等预算执行信息，财务会计科目应全面准确反映政府的资产、负债、净资产、收入、费用等财务信息。2015年以来，财政部已经启动了政府会计制度的研究制定工作，2016年8月1日已经印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和会计报表（征求意见稿）》，下一步将在进一步修订完善基础上择机发布实施。
三是稳步有序推进政府会计准则制度贯彻实施。加快制定政府会计准则制度与现行行政单位会计制度、事业单位会计制度和高校、医院、科学事业单位、中小学校、测绘单位、地勘单位、基层医疗卫生机构、彩票机构等行业事业单位会计制度的新旧衔接规定，并组织开展模拟测试工作，确保现行制度向政府会计准则制度稳步过渡。大力宣传和培训政府会计准则制度，为准则制度实施创造良好氛围。积极指导行政事业单位调整完善现有会计信息系统，做好新旧准则制度的衔接。妥善做好政府会计准则制度与相关财务制度、资产管理制度和预算决算报告制度等政策的协调，稳步有序推进政府会计准则制度的有效实施。
四是研究制定政府成本会计制度，适时推行政府成本会计。在积极推进政府会计准则制度制定和实施的同时，加快研究制定政府成本会计制度，规定政府运行成本归集和分摊方法等，反映政府向社会提供公共服务成本和机关运行成本等财务信息，为科学开展政府绩效考评、评价政府受托责任履行情况提供扎实有效的信息基础。条件成熟时，在各级政府、各部门、各单位逐步推行政府成本会计。
五是务实开展政府会计国际交流与合作。积极参与国际公共部门会计准则制定工作，加强与国际政府会计相关团体的交流与合作，学习借鉴国际公共部门会计准则及其他国家政府会计准则建设经验，加快推进我国政府会计准则制定进程，不断增强我国在国际政府会计规则制定中的话语权和影响力。
（二）完善民间非营利组织会计制度的措施和要求
一是深入开展民间非营利组织会计制度实施情况的调研。认真研究学习党中央、国务院关于基金会、社会团体、民办医疗、民办医院等社会组织改革和宗教事务管理等政策方针，以及相关最新法规制度，总结提炼民间非营利组织会计改革要求；采取座谈会、实地走访等多种形式，深入民政部门、各类民间非营利组织、会计师事务所及其他相关方面，充分了解会计制度执行中出现的新情况、新问题以及各相关方面对民间非营利组织会计信息的新需求，在此基础上提出加强和规范民间非营利组织会计管理的措施和要求，同时确定民间非营利组织会计制度的基本修订思路和修订内容。
二是修改和完善民间非营利组织会计标准。根据确定的修订思路和修订内容，起草民间非营利组织会计制度修订稿，广泛组织征求意见，不断修改完善，适时发布。同时，顺应民间非营利组织改革需要，配合相关改革政策，研究制定专门针对民间非营利组织的会计核算办法或规定，促进社会事业健康发展。
三是积极做好制度发布后的宣传培训和贯彻实施工作。包括及时印发与之配套的新旧衔接办法、实施要求和讲解等配套文件，与民政部等部门建立联动机制，广泛开展宣传、培训、监督、指导等各项工作，确保新制度落实到位。
（三）修订社会保险基金等基金（资金）类会计制度的措施和要求
一是研究制定统一的社会保险基金会计制度。结合社会保险基金财务制度改革，加快推进社会保险基金会计制度修订工作。梳理现行社会保险基金会计体系执行中出现的问题，认真研究机关事业单位工作人员养老保险制度改革、基本养老保险投资管理的最新规定，提出社会保险基金会计制度修订思路。起草社会保险基金会计制度修订稿，组织征求意见、修改完善、模拟测试等工作。适时发布社会保险基金会计制度，及时印发相关新旧衔接办法，做好制度发布实施前的准备工作。
二是研究制定机关事业单位职业年金会计制度。根据《国务院办公厅关于印发机关事业单位职业年金办法的通知》（国办发〔2015〕18号）等有关规定，研究起草相关会计制度并发布征求意见稿。认真整理、汇总、分析各方面的反馈意见，修改完善并适时发布相关会计制度。会同有关部门共同推进制度的贯彻实施工作。
三是对住房公积金、土地储备资金等基金（资金）会计核算办法进行修订并适时发布。调查研究住房公积金会计核算办法、土地储备资金会计核算办法实施中存在问题，深入了解各有关方面对住房公积金和土地储备资金的会计信息需求以及相关政策建议，密切跟踪相关改革进展,适时启动住房公积金、土地储备资金等会计核算办法的修订研究工作。
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